행정 민주주의와 관료제의 딜레마 극복을 위한 제도적 대안의 모색

2014 한국행정이론학회 동계학술대회 “행정과 민주주의” 발표 논문

한상일(연세대)

I. 서론

역사적으로 볼 때, 관료제는 민주주의의 발전을 위해 중요한 역할을 수행함과 동시에 민주주의의 위기를 유발하기도 하는 양면성을 가진 제도로 기능하였다. 따라서 행정환경의 변화 속에서 관료제와 민주주의는 고질적인 딜레마로 기능하기도 했고, 상호 양립관계로 발전하기도 했다. 1990년대 이후 탈규제와 축소지향적 정부개혁으로 대표되는 신공공관리론의 확산은 한국 관료제에도 많은 변화를 유발했다. 그러나 최근 신자유주의적 경제정책의 근거가 약화되고 신공공관리론에 입각한 정부개혁의 부작용도 부각됨에 따라 관료제의 새로운 정체성을 공공성의 가치에 두는 행정 민주주의의 강화가 주목받게 되었다. 민주주의의 결손(democratic deficit)에 대한 문제를 지적하면서 공공성을 강조하는 연구들은 행정관료제의 행위는 개인의 이해관계를 넘어서는 가치가 개입된다는 점에서 독특하다고 설명한다(Bozeman, 1987). 그리고 그러한 공적 가치는 행정민주주의의 과정과 결과로 실현될 수 있는 것이다. 따라서 관료제는 그러한 행정민주주의를 통해서 공적가치를 실현하면서 전문성을 실현해야하는 하는 역할을 수행해야하는 것이다(Cooper, 1984; Bozeman & Bretschneider, 1994).

이 글에서는 그동안 한국 관료제가 경험한 민주적 책임성과 대응성의 위기를 행정민주주의의 관점에서 진단하고자 한다. 그리고 향후 한국 관료제의 발전방향을 사회적 갈등의 치유하며 다양한 사회경제적 문제해결에 필요한 역량강화로 설정하면서 한국행정과 행정학이 주목해야할 제도적 설계는 무엇인지에 대한 문제제기를 하고자 한다. 아울러 관료제 내에서의 참여와 민주적 의사결정이 이루어지고 민주주의가 강조하는 공적 가치가 실현되는 실질적 민주주의를 실현할 수 있는 다양한 대안을 모색함으로써 행정에서의 민주주의를 확장하는 제도와 연구방향을 제안하고자 한다.

II. 행정민주주의가 강조되는 맥락

1. 거시적 맥락

현대적 관료제는 20세기 전후에 형성되었지만 본격적으로 그 규모와 역할이 커진 것은 대공황과 두 차례의 세계대전 그리고 현대국가의 복지국가화가 이루어진 이후이다. 특히 서구 선진국의 복지국가화는 관료제의 급속한 확대를 가져왔고 관료들의 권한도 증대되었다. 이 시기에 관료제의 규모가 커지면서 관료제의 권한이 확대되었고 관료제의 기계적, 공식적 속성도 강화되었다. 정부의 정치적 책임성은 선거에 의해 당선된 정치적 집행부가 지는 대신 행정부의 관료들은 정치적 중립의 대가로 실적주의의 원칙과 직업공무원제의 확립을 통해 자신의 업무수행에 대한 책임을 지며 이러한 책임성을 관료적 책임성으로 규정할 수 있다. 그런데 산업화와 정부재정지출의 증가현상이 가속화되면서 중앙국가에 과부하 현상이 생기면서 관료적 책임성에 대한 신뢰의 결손현상이 시작된다. 이 현상은 바로 정치적 책임성의 문제로 연결되며 이에 대한 대응으로 관리적 효율성을 높이는 새로운 책임성의 영역이 주목받게 된다.

1940년대에 형성된 브레튼우즈 체제가 1970년대 이후 붕괴되고 석유파동이 발생한 이후 세계 경제가 저성장 체제로 진입하면서 그리고 정부 관료제의 책임성과 신뢰성에 의문이 제기되면서 신자유주의적 공공부문 개혁이 진행된다. 공공조직의 경직성을 해소하고 비효율성을 극복하기 위하여 효율과 경쟁, 분권을 강조하는 신공공관리론이 관료제 개혁의 지배적 담론이 되었다. 신공공관리론의 관점에서 시민들은 정치적, 정책적 의사결정과정에 영향력을 행사하는 이해관계자가 아니라 시장에서 상품을 구매하는 고객으로 고려된다. 따라서 정치적, 정책적 의사결정과정에 대한 참여보다 저렴한 가격에 서비스를 구매하는 입장이 강조되었다. 아울러 신공공관리론에서 강조하는 경제적 성과를 높이기 위해 국가의 영역을 사적 영역으로 이관하는 민영화나 위탁계약이 활성화되면서 민주성의 결손과 공공성의 훼손을 유발하였다. 관료들의 성과를 효율성에 근거한 엄밀한 평가의 대상으로 규정하면서 관료제가 중시해야할 장기적 시관과 시민들에 대한 책임성도 훼손했다는 비판에 직면하였다.

이러한 신자유주의적 공공부문 개혁의 추세는 기업 간 경쟁이 치열해지고 노동과 자본의 이동이 자유로워지는 세계화 현상의 심화와 함께 진행된다. 경쟁이 치열해지면서 중소기업의 생존이 어려워지고 지역사회의 공동화 현상도 심화되었다. 세계경제위기의 주기도 짧아지고 그 파급효과도 커질 뿐만 아니라 저출산 고령화 사회가 본격화되면서 시민들이 요구하는 새로운 사회적 수요가  증가하게 되었다. 복지국가시기와 비교할 때 행정 관료제의 역량은 약화되면서 국가와 시장이 해결하지 못하는 새로운 지역사회의 수요를 해소하기 위한 지역사회 경제체제로서의 사회적 경제가 새로운 대안으로 부상하였다. 정부는 충족되지 못한 수요를 해소하기 위해 사회적 경제 영역과 협력할 수밖에 없는 상황에 직면하게 되었고 따라서 사회적 경제영역을 포괄한 다양한 기관과의 협력을 통한 민주성의 실현을 추구하게 되었다.

이처럼 신공공관리론이 초래한 행정민주주의의 위기에 대한 문제의식은 공공성에 대한 새로운 관심으로 이어지게 되었고 신자유주의 경제체제가 유발한 새로운 수요를 충족시키기 위해 대두된 새로운 영역과의 협력에 대한 관심도 증대되었다. 이런 추세 속에서 2000년대 후반 이후 행정학계에서는 관료제의 공공성을 강조하는 관점이 설득력을 얻기 시작한다. 특히 시민과 관료제의 관계를 고객과 서비스 공급주체로 이해하는 관점의 부적절성에 대한 지적이 증가하였다. 관료제는 개인의 가치를 초월하는 공공의 가치를 실현하는 조직이며 공적 가치는 개인에 대한 서비스를 넘어서는 공동체에 대한 책임과 의사결정에 대한 참여를 포괄한다는 주장이 확산되었다. 그리고 관료제의 경제적 성과를 높이는데 엄밀한 성과관리나 시장성의 강화로 요약되는 일차원적 접근보다 조직의 유연성과 혁신의 확산을 가능하게 하는 다양한 학습기제의 도입이 보다 합리적이라고 강조하는 다양한 신베버주의적 처방도 다양하게 제시되었다. 분권화된 조직구조, 자율적 팀구성, 전문가 참여의 확대 등으로 대표되는 탈관료제화를 통해 조직내적 합리성을 제고할 수 있다는 논리이다.

행정 관료제에 속한 개인이 추구하는 가치에 대한 관심도 높아졌다. 과연 공공조직에 일하는 공직자들이 공유하는 가치는 일반 시민이나 민간기업 종사자들과 다른 것인가에 대한 연구 질문이 공직서비스동기에 대한 연구로 발전되었다. 공직서비스 동기 연구를 통해 경제적 효율성이 아닌 공감성, 책임성, 관료제적 가치 등을 측정하고 확산하려는 시도가 증가했다. 이러한 추세는 행정 관료제의 민주화를 통해 공공성을 강화하려는 공통된 시도로서 다양한 관점에 입각하여 다양한 수준에 대한 대안들이 제시되고 있는 것으로 요약할 수 있다.

2. 한국적 맥락

한국의 국가는 1960년대 이후 산업화를 거치는 동한 견고한 계층제적 행정관료제를 형성하였다. 군사독재정권에 의해 형성된 관료제는 권위주의적이고 집권적인 체제로 발전하였다. 이 과정에서 국가는 기계적인 관료제를 구축하고 명령과 지시의 체계를 강화하여 질서있고, 예견가능한 업무수행을 하고자 하였다. 이 시기의 한국 행정관료제는 다른 신생국가와 비교할 때 상대적 자율성을 보장하면서 전문성을 갖춘 베버리안 관료제의 면모를 갖추어 경제성장과 산업화를 견인하고자 하였다.

이 시기에 앞서서 기술적 핵심부에서 고위, 중간 관리계층으로 이어지는 계선 조직 형태의 전형적인 관료제적 구조가 형성되었다.

1960년대 이후 형성된 한국의 발전국가는 향후 한국 관료제의 특징을 규정하는 매우 큰 계기가 되었다. 관료제가 중심이 되어 정치, 경제, 사회개혁을 선도하고 경제발전전략을 수립하여 산업화 전략을 추진하였다. 대표적으로 경제개발계획을 추진할 경제정책기구로서 경제기획원이 설립되고 부처 간 자원배분과 조정의 역할을 하였다. 정부가 공공기관, 기업 간의 관계에서도 주도적인 역할을 수행함으로써 매우 효율적이고 효과적인 시스템이 되었다. 이 시기에 형성된 한국의 국가구조는 현재의 공공부문의 기본적인 틀을 형성한다. 이 시기 발전국가의 성격은 선성장, 후분배의 정책으로 나타나고, 정부이외에 경제개발 영역에 집중된 공기업과 준정부기관, 국책연구기관이 거대한 클러스터를 형성한다. 반면 발전국가 시기에 사회정책 분야의 지출은 억제되었고 시민들이 필요로 하는 사회경제적 수요는 충족되지 못하였다. 이러한 특징은 민주화가 진행되고 IMF 금융 위기를 경험하면서 이후 사회복지 및 사회 서비스 분야에 대한 수요가 급격히 증가하는 결과로 나타난다. 시간이 흐를수록 사회정책 분야의 중요성이 높이지고 발전주의 국가의 틀을 재조정해야한다는 구조적 압력도 강해지고 있는 것으로 관찰된다. 그러나 여전히 오랜 기간 제도화된 발전국가의 경로의존성이 남아 있어서 정부의 역할조정과 발전방향 설정에 논쟁과 갈등이 유발될 것으로 예견된다.

한국 관료제의 발전주의적 속성은 행정의 공정성과 정치적 중립성을 훼손하는 경우가 많았고 시민들의 참여나 시민들이 직면한 사회경제적 문제에 대한 배려가 취약해지는 결과를 낳았다. 1990년대 이후 신공공관리 정부개혁이 도입되면서 정부역할을 재고하는 기회가 있었지만 신자유주의 경제정책의 수용은 급격한 경제적 규제완화, 노동시장의 유연화와 민영화와 같은 경제개혁의 급속한 진행으로 이어졌다. 오히려 관료제가 지향하는 전문성이 약화되고 정치화가 심화되는 아이러니를 경험한다.

결국 한국 관료제는 그 발전 과정에서 사회경제적 민주화를 충분히 실현하지 못했고 자본주의 국가의 근간인 공정한 시장형성도 이루지 못했다. 신자유주의 공공부문 개혁을 거치면서는 관료제의 영역이 축소되고 그 권한이 약화되는 과정에서 행정에 대한 정당성도 퇴색되었다. 그런 가운데 정치적 영향력이 관료제에 강하게 행사되면서 행정관료제가 형성한 규범, 규칙 등이 훼손되면서 행정민주주의도 약화되는 결과를 초래하게 되었다. 행정민주주의의 약화는 관료제의 역량 약화로 이어지게 되고 민주화 이후에 심화된 사회적 갈등과 대립을 적절하게 치유하지 못하는 결과를 낳게 된다. 따라서 한국 관료제가 정치에 예속되지 않고 민주성을 높이고 자율성을 얻으면서 그 전문성은 제고하는 다양한 제도적 대안을 모색하는 것이 중요하게 되었다.

III. 행정민주주의와 관료제

1. 행정민주주의의 개념

행정민주주의가 강조되는 맥락에서 지적한 추세와 궤를 같이하여 학계에서도 행정민주주의와 공공성의 중요성에 대한 논의가 시작되고 있다. 실제로 한국에서도 2000년대 후반부터는 공공성에 대한 다양한 연구들이 발표되었고 국제적으로도 신공공관리론의 문제를 지적하고 관료제의 민주성을 높이기 위한 다양한 연구와 책임성에 대한 관심이 높아지고 있다. 이런 추세 속에서 공공성의 개념에 따라 행정 관료제 내외에서 민주주의의 주요가치가 실현되는 것을 행정민주주의로 개념화할 수 있다.

행정민주주의의 개념을 정무권(2011)은 다음의 세 가지로 요약한다. 첫째, 행정민주주의는 정치적 영역으로 국한된 민주주의의 개념을 행정의 영역으로 확대하는 것을 의미한다. 관료제를 하나의 도구가 아닌 제도로서 이해할 때, 관료제에 속한 개인들이 어떤 가치, 태도 관점을 갖는지가 행정민주주의를 이해하는데 매우 중요할 것이다. 아울러 최근 관료제의 업무는 상당부분 팀을 기반으로 진행되는데 관료제에 속한 팀의 책임성을 보장하기 위한 원칙, 규칙, 규범 등은 어떻게 구성할지에 대한 고려도 중요하게 된다. 둘째, 관료제 내의 정책결정과정에서 시민의 참여와 관료제 내의 민주적 의사결정을 의미하기 때문에 참여민주주의를 지향한다. 따라서 행정민주주의나 행정조직의 공공성에 대한 많은 연구들이 행정환경과의 관계에 주목한다. 시민들을 관료제의 파트너로 인식하고 최근 중시되는 사회적 경제 영역과의 원활한 협력, 지역 및 국가혁신체제의 조성과 개발을 통한 사회적 학습의 강화 등이 고려될 수 있다. 셋째, 민주주의의 주요가치가 보편적으로 실현되는 실질적 민주주의의 의미를 갖는다. 이렇게 볼 때 행정민주주의란 대의민주주의를 확장, 보완하기 위해 관료제 안팎의 민주주의를 심화, 완성하는 것으로 이해할 수 있다.

2. 행정민주주의와 관료제의 딜레마

현대정부가 전문성, 효율성, 정치적 중립성을 추구할 목적으로 채용하는 계층제적 구조가 관료제이며 관료제는 그 역량을 강화하면서 사회적으로 중시되는 복잡하고 다양한 과업을 수행한다. 관료제는 일반적으로 민주주의와 긴장관계를 형성하는 것으로 여겨지고 있지만 기본적으로는 시민의 권리를 보장하고 시민들의 수요를 충족시키는데 매우 효과적이며 정치적 엘리트의 통제에서 전문적 권한을 바탕으로 중립성을 유지할 수 있다는 장점도 갖고 있다. 주지되듯이 관료제는 행정민주주의에 대해 딜레마 관계에 있고, 그 딜레마는 오랜 기간 지속되었다.

현대관료제에 관한 본격적인 논의는 독일의 사회학자 베버에서부터 시작된다. 베버는 “현대국가의 출현은 점진적으로 이루어졌지만 정치사회적 관계가 제도화되고 몰인격화되는 추세는 거스를 수 없는 것이었고, 절대군주제와 봉건제가 물러간 자리를 현대 행정기구가 대체하게 되었다.”(Shaw, 1992, 382)고 설명하면서 관료제의 시작은 사회가 현대화되는 과정과 밀접하게 연결되어 있음을 강조한다. 그리고 서구사회의 발전 과정에서 자본주의 체제가 경제의 현대화를 반영하는 것이며 관료제의 공식화가 국가의 현대화를 보여준다. 따라서 베버의 관점에서 볼 때 관료제는 현대사회의 효율성을 합리적으로 추구하는 가장 효과적인 공식적인 권위행사 수단인 것이다. 그런 의미에서 관료제는 효율성과 밀접한 관계에 있고 효율성을 실현하는 수단으로서의 합리적 관료제는 유기적인 속성보다는 기계적인 구조를 가진 공식적 기구로 인식된다. 결국 베버는 관료제의 이념형으로 계층제, 전문성, 비정의성, 규칙과 교육 등의 덕목을 강조한다.

그런데 베버는 스스로 현대관료제의 권력의 과도화에 대한 우려를 표명하면서 관료제의 딜레마를 설명하고 극복방안을 제시한다. 그는 현대 관료제가 유일한 합리적 조직형태라고 인식했다. 불가피할 뿐만 아니라 궁극적으로 바람직하기에 관료제적 구조가 만연하고 그 영향력이 커지는 결과로 시민들이 관료제에 예속될 수도 있다는 것이다. 국가가 효율적으로, 합리적으로 작동하기 위해서 공직자에 대한 통제가 필요하며 그것은 정치와 행정의 영역을 엄격하게 분리하는 것으로 가능하다고 주장한다. 베버는 정치인은 책임성을 갖고 자신의 의무를 수행할 뿐만 아니라 입법과정에서 자신의 정체성을 입증할 수밖에 없다고 설명한다. 그래서 베버는 의회나 리더십을 통한 관료권의 상쇄를 대안으로 제시하였다.

그리고 관료제와 민주주의의 딜레마에 대한 정치적 논의의 주종은 관료제의 내적 논리의 모순에서 시작한다. 관료제는 본디 전문성과 정치적 중립성을 제고하기 위해 고안된 것이지만 시간이 흐름에 따라 내부 의사결정이 비민주적으로 변화한다는 시각이다. 가장 대표적인 지적이 과두제의 철칙으로 유명한 미헬스의 관점이다. 조직이 복잡해지고 관료화되면서 최고 지도층과 엘리트 집단에 권력이 집중되고 이처럼 조직에서 과두제가 자리 잡으면 그 체제는 권력 강화를 목표로 삼게 되고 그 목표가 국민들의 목표와 상충될 때 엘리트는 자신의 기득권을 지키기 위해 국민들의 요구를 희생시킨다는 것이다. 결과적으로 관료제화가 지속되면 민주주의는 위험에 빠질 수 있다는 것이다.

정치적 관점과 반대로 효율성의 시각에서 관료제를 조명하는 경제학적 관점에서도 관료제적 조직구조가 만들어내는 다양한 문제에 대해서 지적한다. 이 관점에 따르면 이기심에 충만한 관료들은 자신들이 정보의 비대칭에서 우위에 있고 시민들과 다른 목표를 갖고 있을 때 공익을 추구하기보다 자신들의 지대를 추구한다. 따라서 관료들은 공익을 훼손할 수밖에 없다는 것이다. 일반적으로 관료들은 시민이나 정치인들과 비교할 때 지속적으로 정보의 우위에 있기 때문에 이들의 지대추구 현상은 항상 발생하기 마련이고 따라서 관료제에 대한 제어장치는 반드시 필요한 것이다.

3. 행정민주주의와 관료제의 딜레마에 대한 다양한 시각

관료제와 민주주의는 오랜 딜레마 관계에 있었기에 이에 대한 시각도 다양하게 전개 되었다. 관료제 이론을 주도적으로 형성한 베버도 관료화의 문제점을 걱정하며 몇 가지 대안을 제시하였고, 베버의 이론에 입각한 네오 베버리안 관료제 이론은 탈관료화에 대한 다양한 대안으로 제시하고 있다. 다양한 시각을 인식론에 따라 구분할 때 구성주의적 시각, 비판적 시각 등에서도 나름대로의 시각을 견지한다.

베버는 관료제 이론을 체계화한 장본인이며 그의 체계 속에서 조직이론은 발전해왔다. 그는 관료제를 목표를 달성하기 위한 수단으로 인식하고 최소한의 노력으로 목표를 달성하는 효율성을 중시하는 행동양식을 지향한다. 그런데 이미 설명한 것처럼 베버는 관료권의 확대와 관료제의 자율성에 대한 우려를 표명했고 그에 대한 통제 및 극복에 대한 많은 대안을 제시하였다. 즉 베버는 관료제의 합리성에 주목한 반면 관료제의 권력이 개인의 자유와 창조적 활동을 제약하는 것을 경계하기도 하였다(Beetham, 1987). 그는 관료제에서 권력의 팽창을 제어하기 위한 견제장치로 의회의 중요성을 강조했고 국민투표적 지도자 민주주의를 제시하였다. 아울러 순환보직, 단기보직 등의 직접민주주의적 제도를 제안하기도 하였다. 이런 대안들은 현대 관료제 이론의 발전과정에서 조직 내외의 다양한 주체가 참여하는 네오 베버리안적 적응적, 유기적 관료제의 모습으로 발전하였다.

베버는 정당정치와 선거과정이 관료제를 통제할 수 있는 요인이 된다고 생각하였는데 그것은 대의제 민주주의의 틀 속에서 경쟁관계에 있는 사회세력이 상쇄권력을 가지면서 균형을 이룩하는 일종의 다원주의의 제안이었다.

국민투표적 지도자 민주주의는 선거를 통해 정치적 정당성을 확보한 창의적인 지도자가 관료제에 역동성을 가미하여 기존 체제가 갖는 한계를 뛰어넘을 수 있는 대안을 제시하였다.

네오 베버리안 관료제 이론은 공공부문의 개혁을 이끄는 기업가정신이나 리더십을 강조한다. 정부에서 중요한 리더십은 조직변화를 창조하는 전략적 책임성을 강화하는 것이고, 이때 중요한 배분적 리더십은 고위관료들이 먼저 책임을 공유하고 새로운 변화를 주도하는 것이 다. 즉 임무수행에 필요한 자원의 통제권을 부여하고 지속적인 협력을 장려하며 시민들의 의사를 반영하기 위한 조치들을 강조하는 것이 네오베버리안 관료제에서 강조하는 대안이다. 그리고, 조직 내 또는 조직간 통합을 통해 조직에서 발생하는 다양한 문제를 해소하는 대안을 주장한다. 조직내외의 다양한 분야의 전문가를 규합하여 보다 합리적인 의사결정을 하거나 나아가서 이들 과의 교류를 통해 관료제는 시민들의 선호와 의사를 명확하게 이해하게 되는 것이다. 다음으로 성과관리에 대한 통제체제를 보다 신뢰있게 변화시키는 것이 중요하다. 결국 공식적 규칙을 간소화하고 성과의 측정도 단순화할 뿐만 아니라 신뢰를 장려하고 직원들은 전문적인 지식과 기술을 공적가치를 실현하는데 기여할 수 있도록 하는 것이다.

네오 베버리안 관점이 관료제적 구조에 보다 유기적이고 적응적인 구조를 도입하는데 기여했다면 구성주의적 관점은 1990년대 이후 조직이론의 영역에 본격적으로 적용되어 행정 관료제에도 도입된 학습 이론의 형성에 많은 기여를 하였다. 이 관점에 따르면 조직의 현실은 사회적으로 구성되고 문화적으로 배태되는 것이다(Blacker, 1995). 결국 조직은 동시다발적으로 여러 가지 현상이 창출되는 사회적으로 구성되는 체계가 된다. 사회적으로 구성된다는 뜻은 현실에 대한 인식이 구성원들의 주관적인 의사에 의하여 이해되고 형성되는 것이기에 가치중립적으로 객관화 될 수 없다는 것을 뜻하는 것이다. 즉 이해의 과정은 매우 주관적인 감정이입의 과정을 수반하기 때문에 불편부당한 판단과 부호하가 어렵게 된다. 이러한 해석적 의미에서 관료제를 바라보면 조직의 성과를 객관적으로 측정하기보다 상호 신뢰에 기반한 이해를 하는 것이 바람직하다. 즉 상호대화와 토론, 권한위임의 활성화를 통해 공통의 공감대를 형성하고 새로운 의미창조를 하여 환경의 변화에 적극적으로 대응하는 과정이 중요한 것이다. 조직구성원이 실행하는 모든 활동이 결국 상호 학습의 과정이 되고 결국 활동의 과정과 학습의 과정이 혼합된다. 조직의 지식체계도 형식적인 시스템이 아니라 열린 과정 속에서 독특하고 창조적인 해석을 통해 환경을 새롭게 해석하면서 공감대를 형성해나가는 활동에 주안점을 둔다. 그 결과로 맥락화의 과정을 통한 상호주관적 공감대가 형성되는 것이 중요하다.

관료제가 유발하는 문제를 평등한 권력관계 형성에서 찾고자 하는 비판적 관점을 마르크스주의와 포스트모더니즘 조직이론에서 찾을 수 있다. 이 관점들은 관료제가 직원들을 억압하고 예속시킬 가능성을 경계하면서 부정적인 관점을 표방한다. 본디 마르크스는 조직을 이해할 때 자본주의적 생산체계에 의한 종속의 관점으로 분석한다. 자본주의 체제하에서의 경쟁은 지속적인 관료제의 생산비용 감축으로 이어지고 조직 관리자는 생산비용의 절감을 위해 노동과정을 통제하기 위한 장치를 필요로 하는 것이다. 따라서 마르크스주의에서는 소외된 조직구성원을 인간화하고 해방시키는 것을 목적으로 한다. 이러한 시각은 비판적 조직이론이 형성되는 중요한 이념적 기반이 되었다. 근대적 합리성에 기반한 관료제의 분석에는 포스트모던 조직이론도 유용하다. 이들은 언어의 자의적 성격의 개념에 입각하여 각기 다른 언어가 소통할 수 없는 특성에 주목한다. 각 공동체에는 나름의 언어를 만들고 조직에서도 나름의 언어를 창조하고 그것이 사회적 현실을 규정하기 때문에 이미 형성된 지식체계와 밀접한 연관성을 맺고 있는 사고방식, 태도, 문화적 특성, 제도와 구조가 강화되는 과정에 주목한다. 이 관점에서는 앞에서 설명한 탈관료화를 위한 처방들도 상호간 공개된 감시체계, 자기규제적 체계 등으로 이해한다.

IV. 행정민주주의와 관료제의 딜레마 극복을 위한 제도의 모색

1. 조직과 환경과의 관계

1) 파트너로서의 the public

Thomas(2013)는 공공조직이 공중(the public)과의 상호작용에서 각각 다른 역할을 상정한다고 설명한다. 그가 제시한 세 가지 역할은 시민, 고객, 파트너이다. 1960년대 이후부터 시작된 시민들의 참여를 강조하는 신행정학, 1990년대 이후 고객을 위한 성과제고를 강조하는 신공공관리론의 관점 이후 관료제 외부 환경, 특히 공동체와의 협력을 강조하는 관점에서 중시하는 공중의 역할이 파트너로서의 역할이다. 관료제 외부에 존재하는 비정부조직, 기업, 개인과의 협력관계를 통해 서비스를 제공하며 시민과 공동체를 협력의 대상으로 인식하는 관점에서는 향후 보다 많은 정부 서비스나 프로그램이 파트너십 관계에 의해 제공될 것으로 예상하고 있다.

실제로 이런 현상들이 정부와 다양한 주체가 형성하는 네트워크 관계나 인터넷을 통해 다수의 무명의 행위자들과 협력하면서 아이디어와 자원을 모으는 크라우드소싱 등을 통해서 구체화된다. 이런 관계에서는 고전적 책임성이 가정하는 단일한 조직이 단일한 정책을 한사람의 책임자를 정해두고 작동하는 상황보다 다양한 조직이 참여하여 여러 가지 정책의 조합을 만들고 여러 명의 책임자가 집행하는 상황이 많이 발생한다. 이러한 상황에서 중시되어야할 개념이 협력적 책임성이다. 그간 행정학계에서 진행된 책임성의 논의도 계층적 관료제에서의 책임성 개념에 편중되었다. 향후 협력적 의사결정과 공동으로 책임성이 부과되는 사례를 발굴하거나 계층제적 의사결정과 협력적 의사결정에서 나타난 결과의 차이분석 등이 새로운 연구과제가 될 것이다.

실무적으로도 앞으로의 책임성은 Behn(2001)과 김흥회(2005)가 강조한 360∘ 책임이론에 입각하여 공동으로 문제를 인지하고 대안을 탐색하여 대안을 마련한 후 공동으로 책임지는 방식이 된다. 이와 같은 책임성을 강화하기 위해서 다중 이해관계자 책임성(multi-stakeholder accountability)의 개념에 주목할 필요가 있다. 조직이 운영되는 과정에서 개입하는 다양한 이해관계자들을 나열하고 이들과의 관계를 고려하여 의사결정에서 이들의 참여와 개입을 보장할 경우 협력적 책임성의 체계는 어떻게 구현할 것인지에 대한 고민이 필요할 것이다.

2) 공공기관 간 혁신체제의 형성을 위한 집단화 전략과 조직간 학습

문제에 직면했을 때 그 문제의 해결을 위하여 팀 또는 조직단위로 문제를 검토하고 새로운 아이디어를 도출하여 논의하면서 서로 배우는 과정을 학습이라고 명명할 수 있다. 특정한 정책영역에서 나타난 문제를 해결하기 위해 관련된 집단이 서로 긍정적인 피드백을 통해 해결의 과정을 반복한다면 그것을 조직간 학습이라고 이해할 수 있다. 한국의 관료제는 그 성장의 과정에서 공기업과 준정부기관의 설립을 통해 정책영역에서 공공기관의 클러스터를 형성하였다. 따라서 한국의 공공기관은 매우 다양하게 구성되었고 일반적으로 정책영역별로 협력관계가 형성되어 있다. 국가가 산업발전을 주도하던 시기에 증가하는 정부의 업무를 분담하고 경제적, 정치적 지원을 얻기 위한 외곽조직으로서의 다양한 공공기관이 가장 먼저 증가하였다. 시장화와 관리주의에 의해 정부의 기능이 분산되면서 준정부기관들이 증가했으며 이들이 다양화되는 사회적 수요를 충족시키기 위한 정부와 비영리영역의 목표가 일치하여 많은 비영리조직과 사회적 기업이 공공부문의 과업에 참여했다. 이 기관들의 관계는 정부에서 준정부기관으로 준정부기관에서 비영리조직으로 이어지는 위계적 관계로 구성되어 있다. 본디 준정부조직과 비영리조직은 정부로부터의 독립성과 자율성을 보장받는 것을 취지로 하는 만큼 현재의 위계적 구조를 극복할 필요가 있다. 따라서 정책영역별로 문제해결적 혁신체제를 형성하고 그 체제 속에서 조직간 학습이 활성화되는 것이 바람직하다. 기존의 조직간 관계를 보다 상호작용적으로 만들기 위해서 다양한 조직간 집단화 전략이 필요할 것이다. Astley & Fombrun(1983)에 따르면 집단화 전략은 군생적, 동맹적, 결합적, 유기적 전략의 네가지로 구분되며 협력관계의 유형에 부합하는 전략을 활용하여 조직간 학습의 효과성을 극대화할 필요가 있다.

3) 사회적 경제의 조성과 이해관계자 참여를 통한 풀뿌리 민주주의 실현

행정민주주의를 추구함에 있어서 중요한 요소는 시민들에 대한 사회경제적 수요를 충족시키는 것이다. 그런데 기업 간 치열한 경쟁과 자본과 노동의 자유로운 이동은 중소기업의 생존을 어렵게 하고 지역경제는 공동화 되는 문제를 낳게 되었다. 이러한 지역공동체의 위기에 대해 정부 관료제는 대응해야하며 그 전략을 수립하는 것이 중요하다. 이러한 위기에 대해 협동조합과 사회적 기업의 연계를 통해 자생적인 사회적 경제를 형성하는 지역이 나타나고 있으며 이에 대하여 정부는 적극적인 연계를 통해 지역의 역량을 강화하는 것이 중요하다. 사회적 경제가 강조하는 공동체(community)는 지역주민들이 상호작용하고 교류하면서 동질성을 인식하는 과정에서 정체성을 확립하면서 형성된다(Chaskin, 2001). 이들이 공동의 필요를 인식하면서 자신들의 삶의 질을 향상할 수 있는 수단을 강구하는 과정이 바로 사회적 경제에서 이루어지는 것이기에 사회적 경제의 역량강화는 풀뿌리 민주주의의 강화로 직결된다. 지난 10여년 간 한국에서 사회적 기업의 수는 지속적으로 증가했고 그 원인은 지역사회의 자생적 사회적 경제 형성 운동과 정부주도적 사회적 기업 정책의 결합에서 찾을 수 있다. 형성의 동기와 무관하게 사회적 경제는 지역사회와의 밀접한 연계를 형성하고 있고 지방 정부가 사회적 경제에 이해관계자로서 참여하고 교류할 때 풀뿌리 민주주의의 확산에 기여할 수 있을 것이다. 정부의 역량이 감소하는 추세 속에서 민주주의적 가치를 확산하는 과제를 수행하기 위해 사회적 경제는 중요한 매개체가 될 수 있다. 특히 지역의 현재를 분석하고 사회적 경제의 토대를 강화하고 미래를 대비하기 위한 다양한 사회적 기업가를 양성하는 것이 중요하다. 이들이 사회적 경제의 토대를 강화할 수 있고 풀뿌리 민주주의의 발전을 강화할 수 있을 것으로 예견된다.

2. 조직 수준: 비형식 학습의 활성화를 통한 상호작용

조직수준에서는 베버리안 관료제가 추구한 기계적 공식적 체계에서 벗어나 보다 유연한 업무수행이 가능한 조직을 만드는 것이 행정민주주의의 실현에 중요한 요소이다. 전체 관료제 또는 각 부처차원에서 조직학습의 활성화를 통해 다양한 관점을 상호 소통하고 조직발전을 풍요롭게 이루어나가는 것이 중요하다는 것이다. 특히 학습조직 중에서도 기관이 목표와 수단을 정해서 학습의 과정을 제어하는 형식적 학습보다 상호작용의 방식을 정하지 않고 스스로 숙고하고 성찰하는 비형식학습의 과정을 활성화하는 것이 중요하다. 비형식학습의 개념을 설명할 때 가장 널리 활용되는 정의는 Marsick & Watkins(1990)의 정의이다. 그들은 비형식학습을 “공식적으로 구조화되거나, 제도적으로 지원받거나, 교실을 중심으로 한 활동 이외의 활동”(p. 6)으로 정의하면서 부수적 학습의 개념과 연계하여 상세히 설명하고 있다. 그들은 이 정의에서 1) 공식적인 구조가 아닌 학습, 2) 제도적 지원을 받지 않는 학습, 3) 교실을 벗어난 학습이라는 세 가지 상황에 해당하는 학습에 초점을 맞춘다. 그들은 나아가서 비형식학습을 “주로 경험에 의하여 비제도적으로 이루어지는 학습으로서 그 대표적인 예는 자기주도 학습, 네트워킹, 코칭, 멘토링, 성과계획, 시행착오 등”(p. 7)이 있다고 설명한다. 그들은 이러한 비형식학습에서 중요한 과정을 경험학습(experiential learning)으로 이해하며 경험학습의 과정에서 나타나는 적극성, 비판적 성찰(critical reflection), 창의성 등의 개념을 강조한다.

Victoria Marsick과 Karen Watkins는 그들의 저서 Informal and Incidental Learning in the Workplace(1990)에서 비형식 학습뿐만 아니라 부수적 학습(incidental learning)의 개념도 함께 강조하는데 이 논문에서는 부수적 학습의 개념을 함께 활용할 경우 논의가 필요이상으로 복잡해질 것을 감안하여 비형식 학습의 개념에 초점을 맞추어 분석할 예정이다.

그림1 비형식 학습의 과정

비판적 성찰

학습 공동체

협력학습 체계

구조적 조건

기회

기대

감정

학습 지향성

동기

조직적 맥락

Marsick & Watkins(1990)는 조직에서 비판적 관점에 기반한 성찰을 중심으로 한 비형식 학습이 발생하기 위한 전제조건을 제시한다. 그들은 학습공동체(learning community)의 형성, 협력학습(collaborative learning)체계, 조직적 맥락(organizational context)을 조건으로 제시하며 이러한 조건들이 충족될 때 비형식학습이 활성화된다고 한다. 이 개념들을 상세히 살펴보면 내용은 다음과 같다. 학습공동체는 조직구성원들의 참여와 상호교류를 활성화하면서 조직의 유연성을 키울 수 있는 활동의 장으로 기능할 수 있는 학습생태계로서의 공동체를 의미한다. 그리고 협력학습체계는 스스로 비판적 사고를 하면서 대안을 모색할 수 있도록 도와주는 작업장에서의 협력과 공동의사결정체계를 의미한다. 또한 비형식 학습을 위한 조직적 맥락에서는 조직마다 다르게 발전하는 학습에 대한 환경과 분위기를 의미한다. 조직적 맥락은 비교적 포괄적인 개념으로 조직전체로서 비형식학습의 동기, 자원, 활동 등을 장려하는 분위기가 조성되는가와 연관된다. 이와 같이 비형식 학습의 과정을 통해서 새로운 아이디어가 개진되고 구성원들은 새로운 관점을 갖게 되며 행동의 변화로 이어질 때 조직내적 민주화가 가능할 것이다.

이들의 연구 외에도 1990년대 이후에는 학습과정에 대한 다양한 연구모형과 결과들이 더욱 발전되는데 대표적으로 Jarvis(1994)의 연구에서도 실험적 학습은 경험과 평가, 숙고의 과정을 통해서 보다 더 경험 많은 사람으로의 발전을 이끈다는 논리가 제시되며 보다 정교해진 비형식 학습의 모형이 구성된다.

3. 팀 수준: 자율적 팀의 활성화와 신뢰에 기반한 책임성 강조

베버리안 관료제의 딜레마를 극복하고 조직내적 민주화를 실현하기 위한 접근 가운데 자율적 팀을 활성화하는 것이 중요하다. 조직내적 민주화에 대한 다양한 접근 가운데 자율적 팀의 구성은 스컹크웍스로 불리는 자율적 팀의 구성을 통해 다양한 전문성을 갖춘 유능한 공직자들이 상호협력하는 장을 만들어 이들이 새로운 아이디어를 발전시키는 기회를 제공하는 방식이 널리 알려져 있다. 이와 같은 조직내 자율적 팀의 구성을 통해 다양한 참여자들이 조직운영에 대한 의사소통을 하면서 관료제의 비효율적인 관행을 제거할 수 있다. Levinthal & March(1993)에 따르면 한 행위자가 활동하는 경우와 비교할 때 다양한 행위자가 협력하는 경우 개인적 편협성을 극복하게 되고 혁신의 수용가능성이 높아진다. 결국 다양한 직원이 참여하여 의견을 개진하고 그 결과로 기존의 관행이 변화하며 그것이 조직 전체의 생산성을 향상시킨다는 것이다.

이러한 활동을 활성화하기 위하여 팀별 활동시간을 보장하고 과제에 대한 보상을 팀별로 수여하는 방식이 필요하다. 이 경우 팀별 활동에 대한 평가는 경제적 성과를 객관적으로 측정하는 것보다 상호 이해의 수준을 높이는 것을 강조해야한다. 팀의 다양성을 높이고 상호존경하며 비전을 공유하여 부서간 장벽을 넘어서 소통하는 방식으로 상호 이해와 신뢰를 높이는 것이 주된 목적이 된다. 많은 연구에서 상호 공감대가 형성되는 과업은 자연스럽게 조직의 생산성을 향상시키고 조직의 형평성에 대한 인식, 만족감, 효능감 등을 증대한다는 결과를 확인시켜 주고 있다. 그리고 상호 의미창조의 효과를 극대화하기 위해서는 자생적으로 발생하는 대화와 토론을 장료하고 주제와 과정을 관리자나 리더가 주도하지 않는 것이 중요하다.

아울러 팀 내에서의 진정한 교류와 상호작용이 가능하기 위해서는 평가체계를 느슨하게 설계함과 동시에 신뢰에 기반한 평가체계를 마련할 필요가 있다. 공식적인 규정, 성과지표 등을 단순화하는 대신 신뢰와 참여를 장려하여 전문적 지식과 기술을 활용한 공공성의 실편에 기여하도록 하는 방식을 신뢰기반 평가라고 규정한다. 팀의 자율성을 제고하고 상호작용을 강화하기 위해서는 참여자의 입장을 의견을 청취하고 입장을 개진하게 하면서 새로운 관행과 현실을 창조하고 그러한 활동을 통해 보다 장기적인 시관으로 구성원들 간의 신뢰를 중심으로 한 평가를 활용하는 것이 중요하다. 그러한 방법을 통해 다양한 전문성을 갖춘 직원들의 교류를 활성화할 수 있을 것이고 팀의 활성화를 통해 관료제가 갖는 경직성과 공식성을 완화할 수 있을 것으로 예견된다.

4. 개인수준: 공공서비스동기의 확산

관료제를 도구가 아닌 하나의 제도로서 이해할 때, 관료제에 속한 개인들이 어떤 가치, 태도와 관점을 갖는지는 매우 중요하다. 관료들의 가치와 태도, 관점을 구성하는데 공공서비스에 대한 관점은 매우 중요하다. 그들이 공공서비스를 어떻게 인식하는가에 따라서 제도로서의 관료제의 성격이 형성되며 특히 확고한 공공서비스동기가 강할수록 관료제의 나름대로의 합리성과 자율성이 확충될 가능성이 크다. 그럼에도 불구하고 한국의 관료들은 누구이며 특히 어떤 가치를 지향해왔고 규범적으로 어떤 가치를 지향해야하는가에 대한 관심은 부족하였기 때문에 이들이 공공서비스에 대하여 어떤 동기에 의하여 행동하는가에 대한 연구가 중요한 것이다.

Perry & Hondeghem(2008, 3)에 따르면 공공서비스 동기는 “타인에게 도움이 되는 그래서 사회적 복지를 향상하는 공공영역에서의 공통된 동기와 행위”라고 설명한다. 이 개념은 본질적으로 공공 관료제에 속한 개인에 초점을 맞춘다. 관료제에 속한 개인들은 타인과 사회의 복리를 위하여 어떤 방식으로 행동하는가를 분석하는 것이 핵심이다. 그리고 공공서비스 동기는 국가별로 서로 다른 행정의 에토스를 반영할 수밖에 없다는 사실도 중요하다. 특정 국가의 행정체계가 헌법을 포함한 공법을 중심으로 형성되는데 헌법은 그 국가의 사회적 계약의 형태에 따라서 다양하게 발전한다. 이러한 법률체계는 공직자들에게 서로 다른 윤리의식을 함양시키며 정치적 책임성을 확보하는 정치체계의 구조와 특성 또는 문화적으로 중시되는 가치와 규범들이 공직자의 동기를 좌우하는 맥락적 특성이다. 이러한 맥락적 특성은 국가와 사회에 따라서 다양하게 발전하기 때문에 한국의 관료제에서 중시하는 공공서비스의 정신과 동기를 발견하고 연구하는 것이 중요하다.

그렇다면 공공서비스 동기가 어떻게 발현되는가를 이해하는 것이 중요하다. 관점에 따라 그 동기에 대한 설명은 다양하다. 먼저 공공관리자에 적합한 가장 이상적인 모습이 절대적으로 존재하고 그 이상형을 만드는 것이 중요하다는 관점이 존재한다. 맥락에 관계없이 절대적인 진리가 존재하고 그러한 진리를 확인하면 그것을 함양하도록 일련의 기준을 마련할 필요가 있다는 관점인 것이다. 반면 Toulmin(2001)을 중심으로 발전한 좋은 이유(good reason)관점과 같이 절대적으로 이상적인 존재를 배격하는 관점도 존재한다. 이 관점은 일정한 원칙을 발견하기 어렵지만 그 원칙이 개인의 행위결정을 내리는데 개인의 기준과 전략이 중요하고 그 기준을 발현시키는 조건과 선호의 특성을 발견하는 것이 중요하다고 주장한다. 아울러 문화와 맥락에 따라서 공공가치도 다르게 형성되고 판단기준도 제도적·문화적 맥락에 따라서 다르게 접근해야한다는 관점도 존재한다. 이러한 관점에서는 역사적인 검토가 매우 중요하다. 개인의 경험과 문화는 역사적 경로를 통해서 형성되기 때문이다.

공공서비스동기 개념에 대한 국내의 연구 경향은 해외에서 개발된 척도를 활용하여 국내외의 조사결과를 바탕으로 보편적인 측정도구를 개발하거나 다양한 변수들과의 인과관계의 검토를 중심으로 많은 발전을 하였다. 그런데 앞에서 논의한 것처럼 공공서비스동기의 개념이 맥락적인 것이라고 가정하면 한국의 맥락에서는 어떤 요인이 중요한지 분석하는 것이 중요하다. 따라서 한국의 행정인에 대한 역사적·문화적 연구가 필요하고 이 연구를 토대로 공직서비스에 대한 동기유발의 원천을 탐구하는 것이 필요하다. 따라서 어떤 조건이 조성될 때 도덕적 선행이 발현되는지에 대한 많은 고려가 필요하고 그 결과를 토대로 공공서비스 동기를 조성하는 조건과 학습과정, 교육과정은 무엇인가 연구하고 그 결과를 확산시키는 리더십의 발휘가 중요할 것이다.

V. 결론

이 연구는 한국 관료제에서 행정민주주의가 중요한 맥락을 설명하고, 행정민주주의의 개념화와 관료제와의 관계 등을 설명하고 행정민주주의를 실현하는데 효과적인 제도적 대안을 모색하고자 하였다. 이 연구에서는 개인, 팀, 조직, 환경과의 관계로 분석수준을 구분하여 대안을 설명했다. 개인 수준에서는 공직서비스동기의 확산을 위한 방안, 팀수준에서는 자율적 팀의 구성과 팀에 대한 책임성의 강조, 조직 수준에서는 비판적 성찰과 비형식 학습 중심의 조직학습의 강화, 그리고 환경과의 관계에서는 시민들을 공공서비스의 파트너로 인식하면서 국가혁신체제와 사회적 경제에의 적극적인 참여와 교류 등을 설명하였다. 이 연구는 행정민주주의와 관료제의 관계를 설명하고 행정민주주의의 강화를 위한 대안을 제시함으로써 그 중요성을 부각시키고자 하였다. 그럼에도 불구하고 구체적인 대안의 제시에 있어서 보완되어야 할 부분들이 많이 남아있고 관료제에 속한 공공기관의 유형별로 추가적으로 고려해야할 사항 등을 향후 연구를 통해 설명할 필요가 있을 것으로 사료된다.

참고문헌

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Chaskin, R. J. (2001). Building Community Capacity: A Definitional Framework and Case Studies from a comprehensive Community Initiative, Urban Affairs Review. 36: 291-323.

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